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第一财经2019-02-12 19:59:05

简介:如果不能及时纠偏社会福利不公平,就有可能挫伤各个城市参与一体化的积极性和主动性,降低一体化的预期效率和目标。

区域一体化的目的在于建立区域协调机制,促进区域合作,缩小地区差距。区域一体化的地理空间形态,是经济社会资源环境及其关系产出在空间的投影表现。当地理差异融入区域一体化的过程中,其空间形态反映一体化地区关系,需要有新的解释方法和范式。

在区域一体化进程中,各地是趋于一样化还是差异化?经济格局是集中还是分散?大量的区域经济学分析,特别是克鲁格曼和维纳布尔斯以规模报酬递增和垄断竞争为基础的中心-边缘理论,都阐释经济空间极化和不平衡存在的事实。地理学也以地区资源环境承载的差异性,解释发展程度及内容与资源环境承载力相协调的必要性。因此一体化,不是一样化,必然是差异化的。

即便是一体化区域,也存在结构差异的不均匀发展格局。而且这些理论作为区域经济一体化空间范式的重要分析工具,回答“各种经济要素为什么会在地理空间中集聚”的问题,而“为什么”也在于解释产业内专业化与多样化的地区分工,可以获取规模集聚收益的最大化,对一体化的测度不能简单用经济水平和结构的相似性进行分析。

当一体化区域的地区趋于多样化,那么又会体现在哪些功能分工中呢?一体化的空间功能分工不仅仅局限在工业品、农业品及产业内分工上,而进一步拓展到了包括以上各类生产在内的工业品和以资源环境保护为重的生态品的分工,经济集聚的开发区域和生态保护的开敞区域,则同样存在于一个区域一体化的空间之中,以实现经济增长和生态环境保护的区域平衡。

一体化空间格局,必然是要打破行政约束,将区域作为一个整体,根据经济社会和资源环境的区位条件差异性,科学配置各类开发和生态保护空间以及城市和乡村空间,促使发展要素向开发条件优越的空间集聚;这样的区域是不能消除内部经济差异的,一体化的经济、社会、资源环境格局则具有多样化的差异性。

当一体化地区不可能都获得同等的产业集聚和经济增长,服务业和高技术产业的集聚更为明显,这样是不是更加扩大区域之间的发展差距呢?这就需要在一体化的开发与保护分工、城市与乡村组织的空间架构中,建立有效的补偿与协调机制,通过财富补偿和转移,实现区域福利均等,使各个地区实现经济增长(工业品)和生态环境保护(生态品)的空间平衡以及产业内部及生产和生活的空间均衡。这是在科学发展和可持续发展理念下,实现经济、社会、环境综合效益最大化目标的路径。为此,一体化空间优化的基本准则还在于经济集中、生态安全、社会平等。

工业品和生态品的要素分工与财富转移

经济集中。就是经济活动将按照投资经济利润最大化的导向和规避生态环境外部性影响的有形规则下,突破分割和距离的一体化障碍,促进生产要素能够按照市场经济规律合理选择适宜的区位。而规模集聚和专业化分工要求,则进一步引导工业化的经济活动在城市区域的集聚,以不断提高空间开发效率和投资回报率。

生态安全。随着城市群经济加密,资源环境压力承载加大,水资源短缺和水质恶化、大气酸雨和雾霾加重、土壤污染等都严重破坏宜居环境和可持续发展,是负面的一体化,需要加以遏制和避免。保护长三角地区的水源涵养、绿色碳汇、生物多样性、灾害规避的重要生态功能,是一体化空间优化的重要内容。

社会平等。一体化地区既要促进生产活动高强度、高效率集中于工业化城镇化地区,更要想尽办法来使各地人民生活水平(包括营养、教育、健康、卫生)平等化,这是缩小区域差异的核心要义。建立必要的基本公共服务均等化机制,确保所有人都获得基本服务,包括基础教育、基础医疗服务、适当的卫生条件以及清洁的饮用水。随着一体化难度的上升,区域政策需要调整,包括建设公路、铁路、机场、港口和通信系统,促进地方、全国、国际间货物、服务、人员和思想的流通。为此,必要的财政转移支付和生态补偿制需要随之建立。

长三角地区虽然是我国一体化程度最高的地区,但是过去十多年的一体化发展,是否真正实现经济集中、生态安全和社会平等?以长三角核心区的16个城市(上海、南京、杭州、苏州、宁波、无锡、常州、嘉兴、绍兴、镇江、南通、湖州、扬州、泰州、舟山、台州)分析,地区生产总值的基尼系数(数值越小,地区差异越小)1990~2000年维持在0.42的水平,2005年扩大到0.44,之后呈现快速下降趋势,2010年下降到0.41,2014年下降到0.39。

从各城市GDP份额看,经济仍然高度集聚在沪宁、沪杭、杭甬沿线的“Z”形地区。除了无锡以外,南京、杭州、苏州、宁波其他4个区域中心GDP占比都是上升的。然而上海GDP占比从2000年的28.2%下降到2013年的21.8%,下降了6.4个百分点,这是导致长三角基尼系数变小的主因,看起来经济分散,实际上仍较为集中于部分城市。

但是社会福利差距并没有想象中随着区域一体化而缩小。各地区的城乡居民收入差距没有缩小。上海的人均公共财政支出是南京的两倍,南京又是其他不少城市的2~4倍。

反映在教育方面,上海集聚了长三角核心区45.5%的211院校、22.7%的国家级重点中学、28.6%的国家示范性高等职业院校,以及23.7%的普通高等学校专任教师数和19.2%的普通高等学校在校生数;若考虑上海、南京、杭州三座城市,相关比重将依次增至86.4%、45.5%、64.3%、67.4%和61.2%。

在医疗方面,上海集聚了长三角核心区24.4%的三级甲等医院和19.6%的医生数,而加上南京、杭州这两项比重将分别达到55.6%、39.0%。这也导致在2014年以前大量人口向大城市集聚,沪宁杭甬沿线中心城市2000年以来新增人口占全部新增人口比例超过70%,而在苏中的大部分郊县以及浙江建德、淳安、新昌、天台、仙居等市县人口出现了负增长。

因此,在区域一体化进程中,缩小地区差距,最根本的就是缩小社会福利差距,而不是放在经济差距上。如果不能及时纠偏社会福利不公平,就有可能挫伤各个城市参与一体化的积极性和主动性,降低一体化的预期效率和目标。

(作者系澳门金沙国际娱乐科学院南京地理与湖泊研究所研究员、澳门金沙国际娱乐科学院大学资源与环境学院教授、长三角一体化决策咨询专家、苏科创新战略研究院理事长)

责编:任绍敏

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